1 – Lorsque, dans des circonstances de temps et de lieu, État de droit et Démocratie font alliance pour donner naissance à un régime politique inspiré de la Démocratie libérale, commence une alchimie particulière à la gouvernance des peuples. Tant d’éléments, aussi indispensables qu’improbables, doivent être réunis. Tant de mécanismes nés de la spontanéité d’acteurs épars doivent se coordonner pour donner lieu au miracle de l’émergence de la vie sociétale policée, toujours incertaine, sans cesse susceptible d’être remise en cause. Il ne suffit pas, en effet, que les lois, et en tout premier lieu, la Constitution, Loi Suprême, édictent les règles par lesquelles les institutions qu’elles créent trouvent leur consistance et leurs rôles juridiques et politiques. Il ne suffit pas que les mécanismes soient prévus pour que, spontanément, ils prennent vie. Il faut aussi qu’une dynamique collective, partagée par l’ensemble des individus formant la communauté, insuffle vie et mouvement à ce qui ne resterait, sans cela, que mécanisme inerte.
La Démocratie entre alchimie, conscience et évolution.
2 – Improbables dans leurs existences individuelles et intrinsèques, plus encore incertains dans leur réunion, tous ces éléments font néanmoins système pour le bien de tous et de chacun. Bien sûr, rien n’est jamais totalement parfait et les démocraties les plus aguerries connaissent de temps à autres des dysfonctionnements, parfois inquiétants, qui rappellent que, en démocratie, rien n’est jamais définitivement acquis. Ici, ce sera le mode d’élection qui ne donne pas la victoire au plus grand nombre, là, ce sera le populisme et l’expression inquiétante des extrémismes que la fonction intégrative de la démocratie n’arrive pas à juguler.
3 – Et pourtant, nonobstant les soubresauts et les retours en arrière, la démocratie gagne, malgré tout, du terrain. Elle gagne quantitativement en ralliant à son principe un nombre de plus en plus important de peuples et de contrées. Elle gagne qualitativement en perfectionnant les mécanismes qui concourent à son expression régulière.
4 – L’aventure improbable et l’Histoire multi séculaire commencent en Grèce, à Athènes, lorsque CLISTHÈNE met fin à une période de tyrannie puis de troubles et d’hégémonie aristocratique en établissant les principes constitutifs d’une réforme démocratique, principes approuvés par l’ecclésia. Nous sommes en 508 avant Jésus-Christ., et pour la première fois, le Peuple fait son entrée dans l’histoire politique. En -457, PÉRICLES améliore le système en instituant une indemnité au bénéfice des citoyens pour la prise en charge de la plupart des tâches publiques. La Démocratie est née. PLATON et ARISTOTE seront les penseurs les plus influents de cette période bien qu’ils ne soient, ni l’un, ni l’autre, des chantres de la démocratie.
5 – Bénéficiant d’une aura beaucoup moins importante qu’Athènes, Rome apporte cependant à l’humanité l’idée de République, un ensemble d’institutions équilibrées qui dénie le concept de démocratie directe et dont l’existence est assise sur le droit et le respect de la liberté individuelle. CICÉRON (106 – 43 av Jésus-Christ) apportera son génie multiforme à la République et au monde en tendant la main, à travers les siècles, aux penseurs de l’époque moderne qui engendreront l’humanisme.
6 – Athènes et Rome auront été les matrices de conceptions politiques qui ont maintenant 2500 ans d’âge.
7 – Depuis, la Constitution prévoit, selon des modalités et un souci de précision divers, les organes de l’État et de ses démembrements institutionnels, leurs fonctions, leur mode de désignation et l’organisation de leurs relations. Selon les préceptes de LOCKE et MONTESQUIEU, les fonctions exécutives, législatives et juridictionnelles sont réparties entre des organes spécifiques dont les relations sont précisément organisées afin que, « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. » Alors, la démocratie contemporaine aura pris son élan.
8 – Parce qu’en démocratie, il est question de la participation du plus grand nombre aux décisions concernant le gouvernement de la cité, les citoyens trouvent, dans la Constitution, les grands principes qui définissent leurs interventions plus ou moins régulières et programmées.
9 – Mais la démocratie moderne, souvent organisée au sein de grands ensembles démographiques, ne peut se satisfaire de la participation individuelle des citoyens. Les partis politiques sont là pour se partager la représentation organisée de la population selon les grandes familles philosophiques qui structurent les opinions politiques principales. Ils encadrent les masses, organisent le débat démocratique, présentent des candidats aux élections, candidats chargés de défendre leurs options politiques. Les citoyens expriment des choix politiques en élisant les candidats qui portent ces choix et à qui ils confient des mandats de représentation et de décision concernant la gestion de la chose publique : les mandats politiques. Ainsi, la notion de mandat politique prend sa place dans l’organisation politique de la cité en se situant, historiquement et conceptuellement, à la confluence de cinq concepts fondateurs du vivre ensemble politique contemporain : la Démocratie, la Citoyenneté, la République, la Souveraineté et la Représentation.
Les cinq concepts fondateurs.
10 – Ainsi, dans la longue histoire de l’organisation politique des peuples qui ont considéré, à tel ou tel moment de leur développement social, que la prise en compte de l’avis du plus grand nombre constituait une garantie pour la quiétude de leur vivre ensemble, ces cinq concepts de philosophie juridique détiennent, individuellement et dans les rapports qu’ils entretiennent entre eux, une importance particulière par rapport à la notion de mandat politique et à la plus ou moins grande durée de celui-ci.
11 – La Démocratie vient en premier lieu dans la logique et dans le temps. C’est elle qui impose l’idée fondamentale que l’avis des membres de la communauté doit être pris en compte dans les décisions concernant la cité et pour le choix des individus à qui, pour un temps, seront dévolus certains pouvoirs.
12 – La Démocratie est un système politique selon lequel la souveraineté appartient au Peuple, c’est-à-dire à l’ensemble des citoyens, et selon une deuxième définition, un régime politique dans lequel le pouvoir est exercé par l’ensemble des citoyens.
13 – Le terme français trouve ses racines dans les mots grecs « démos », le peuple et « kratos », puissance, autorité. Il semble avoir été utilisé pour la première fois, dans l’univers linguistique français, par ORESME ( dans la deuxième moitié du XIVème siècle.
14 – On parle de démocratie autoritaire, directe, libérale, parlementaire ou représentative.
15 – Le dictionnaire de l’Académie, dans sa neuvième édition propose : « Système d’organisation politique dans lequel la souveraineté et les décisions qui en découlent sont exercées, théoriquement ou réellement, directement ou indirectement, par le Peuple, c’est-à- dire par l’ensemble des citoyens. » Ainsi, la démocratie place l’origine du pouvoir dans la volonté des citoyens et soumet son exercice à leur vote majoritaire.
16 – On admet communément que la Grèce antique fut le berceau de la Démocratie. Cependant, quel rapport y a t-il entre la Démocratie grecque du Vème siècle avant notre ère et la pratique contemporaine ? À la démocratie directe, qui concernait, en fait, une minorité d’hommes dans des cités démographiquement restreintes, a succédé la démocratie représentative au sein de nations comptant plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines de millions de citoyens. À la participation immédiate de citoyens sans qualification particulière a succédé la représentation assurée par une classe politique qui tend de plus en plus à s’autonomiser par rapport à la société civile. La sphère politique professionnalisée a pris la place d’une assemblée, l’ecclésia, qui regroupait l’ensemble des citoyens. Les Anciens pratiquaient la démocratie individuellement, prenant en compte l’aura personnelle de chacun des protagonistes connus de tous. Aujourd’hui, les partis politiques développent une logistique et des moyens de communication très importants pour faire connaître programmes et candidats dans des campagnes de marketing politique n’ayant rien à envier à la promotion d’articles de consommation. On relèvera, au passage, la contradiction du processus de développement de l’idéal démocratique : plus l’individualisme s’épanouit dans la civilisation, plus les structures politiques secondaires, parmi lesquelles les partis politiques, affirment leur importance dans le jeu des mécanismes démocratiques.
17 – Alors, bien sûr, les élites politiques mesurent la lassitude du citoyen face au spectacle politique dont l’agitation parfois très superficielle semble éloignée des préoccupations quotidiennes de la population. On parle de crise de la représentation. Ainsi est venue la mode de la démocratie dite participative…Fallait-il oublier que la notion de participation est inscrite dans l’idée même de démocratie dans laquelle la souveraineté appartient au Peuple ? Il ne peut y avoir de démocratie sans participation des citoyens, ne serait-ce que par l’acte d’élection, procédure civique élémentaire mais essentielle.
18 – Sans doute, la complexité croissante des affaires publiques commande-t-elle un investissement personnel et intellectuel plus lourd aujourd’hui que naguère, mais l’avenir de la démocratie est-il à rechercher dans la mise à l’écart du peuple au moment précisément où l’individualisme, le relâchement du lien social met en péril l’existence même de la société ?
19 – Lorsque Daniel GAXIE présente la démocratie, il met l’accent tout à la fois sur le continuum qu’a connu le développement de l’idéal démocratique et sur les fractures que le concept a dû subir lors d’une histoire bimillénaire. En s’appliquant d’abord à de petites cités dans lesquelles, d’ailleurs, la participation démocratique était réservée à une élite politique masculine, la démocratie pouvait se limiter à des procédures relativement simples et la démocratie directe constituer le cadre adéquat de l’organisation politique. Appliquée à des entités politiques de plusieurs dizaines de millions d’individus formant des sociétés complexes dans lesquelles la spécialisation du travail social est de plus en plus marquée, la démocratie ne fait pas que changer de dimension, elle doit renouveler l’ensemble de son corpus de principes d’organisation et de méthodes d’expression.
20 – La Citoyenneté vient ensuite qui confère aux individus membres de la communauté la qualité nécessaire à la participation pour la prise collective de décisions qui engagent le destin commun. L’individu n’est plus sujet d’un système dans lequel sa seule fonction est d’obéir. Il est membre d’un collectif qui se prend en charge en tant que corps et son avis est requis d’une manière plus ou moins régulière.
21 – L’analyse lexicologique invite à passer du concept de citoyenneté à celui de citoyen puis à celui de cité, nous faisant ainsi remonter le temps et l’histoire.
La citoyenneté.
22 – C’est seulement en 1783, sous la plume de BEAUMARCHAIS, dans le Courrier de l’Europe, qu’apparaît le mot de citoyenneté. La sobre définition que donne le Trésor8 – La citoyenneté : qualité de citoyen – amène à passer rapidement à la notion de citoyen pour laquelle les dictionnaires se révèlent plus prolixes.
Le citoyen.
23 – Le Trésor nous propose une première entrée faisant référence à l’Antiquité puis une deuxième plus contemporaine : « Celui qui jouissait du droit de cité (par opposition aux simples habitants, esclaves, sujets, étrangers) et participait au gouvernement de la cité. », « Membre d’un État considéré du point de vue de ses droits politiques (par opposition à certains condamnés, aux interdits, aux étrangers.) et de ses devoirs envers son pays. » Dans l’Antiquité, le citoyen était celui qui, jouissant du droit de cité, prenait part à la vie politique et religieuse de la cité. Le Trésor cite FUSTEL de COULANGES pour qui « on reconnaissait le citoyen à ce qu’il avait pris part au culte de la cité et c’était de cette participation que lui venaient tous ses droits civils et politiques. Renonçait-on au culte, on renonçait aux droits. » Dans une acception contemporaine, le citoyen est le « membre d’un État et qui, de ce fait, jouit des droits civils et politiques garantis par cet État. » Dans ces deux définitions, l’accent est mis sur les droits que confère la qualité de citoyen. Mais cette qualité prescrit également des devoirs et le Trésor explicite ainsi la définition précédemment proposée par le Larousse. Le citoyen est alors « celui qui respecte les libertés démocratiques », « celui qui a rendu de hauts services à l’État », ou « celui qui, au service de l’État, poursuit le bien de tous avant le sien propre. » Dans cet ordre d’idées, le Trésor cite MICHELET : « Un grand citoyen Carnot, celui qui organisa la victoire, qui devina Hoche et Bonaparte, qui sauva la France malgré la Terreur, fut le véritable fondateur de l’école polytechnique. »
24 – Le passage du concept de citoyenneté à celui de citoyen nous aura fait remonter l’Histoire de plusieurs siècles puisque, sous la forme citeain pour habitant d’une ville, le vocable apparaît dès le XIIème siècle alors que vers 1160 apparaît le même terme avec pour définition : « homme qui jouit du droit de cité dans une ville.»
25 – Cette remontée dans le temps n’est cependant pas terminée.
La cité.
26 – Pour le terme « cité », le Larousse propose : « Dans l’Antiquité et au Moyen-âge, communauté politique dont les membres se gouvernaient eux-mêmes.» Et complémentairement, « droit de cité, droit d’être admis au nombre des citoyens, avec les prérogatives qui y étaient attachées. » Le Trésor reprend l’idée de communauté politique indépendante. Dans l’Antiquité et au Moyen-âge, « groupe d’hommes libres constituant une société politique indépendante, ayant son gouvernement, ses lois, sa religion et ses mœurs propres. » Pour droit de cité, le Trésor donne « jouissance de tous les droits de citoyen, de membres d’une cité, avec les privilèges qui en découlent.» et de citer Benjamin CONSTANT : « Dans les républiques de l’Antiquité, la petitesse du territoire faisait que chaque citoyen avait politiquement une grande importance personnelle. L’exercice des droits de cité est l’occupation, pour ainsi dire, l’amusement de tous. Le Peuple entier concourait à la confection des lois, prononçait les jugements, décidait de la guerre et de la paix. » Le terme cité apparaît autour de l’an 1000 sous la forme ciutat -ville- avec pour origine latine civitatem et civitas.
27 – Cité, citoyen, citoyenneté, les trois termes renvoient finalement à un continuum étymologique qui, de l’histoire de l’Antiquité jusqu’à la période contemporaine, exprime une certaine continuité des concepts politiques. Cependant, cette permanence des termes ne doit pas cacher une évolution certaine des idées qu’ils recouvrent, différentes selon les époques et les univers politiques. Le citoyen grec antique n’est pas celui de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et moins encore celui du XXIème siècle.
28 – L’approche lexicologique aura permis, de la citoyenneté à la cité, de remonter le fil d’Ariane des concepts découlant les uns des autres à travers huit siècles d’évolution linguistique. Une autre approche, historique et sociologique celle-là, permettra la découverte d’une autre évolution conceptuelle, celle qui, de la cité-État au citoyen individu en passant par la citoyenneté humaniste traverse les siècles, les millénaires et bouleverse les concepts philosophiques sous tendant la vie sociale et politique.
La cité, modèle d’organisation politique, de l’Antiquité au Moyen-âge.
29 – Bien que le terme de cité soit d’origine latine, la réalité du concept est essentiellement grecque. Apparue au VIIIème siècle avant Jésus-Christ, à la faveur d’une révolution démographique et économique, la cité grecque, ensemble formé d’une ville, et de son arrière pays agricole, pastoral et parfois de son port, désigne une « communauté indépendante, dotée d’un territoire politique où, pour la première fois, des paysans sont reconnus comme citoyens à part entière. »
30 – Dans la Grèce Antique, la cité est d’abord conçue et comprise comme un être collectif au sein duquel l’emprise exercée sur les membres de la communauté est telle que le Grec se définit avant tout comme un citoyen. Dans La République, PLATON exprime l’idée que la cité juste engendre l’homme juste. Pour ARISTOTE, c’est l’appartenance à la cité qui différencie l’homme et l’animal, l’homme est un animal politique.
31 – À Athènes, la Démocratie, c’est l’égalité des citoyens devant la loi et la liberté. Mais il s’agit d’une liberté essentiellement collective. En cela, il existe une certaine ressemblance entre la démocratie antique et le percept de Jean-Jacques ROUSSEAU, une certaine négation de l’individu qui doit trouver son accomplissement dans la collectivité que constitue la cité dans laquelle la loi, à l’élaboration de laquelle chaque citoyen participe, est plus que souveraine, elle EST LE Souverain.
32 – À Rome, la pensée politique est beaucoup plus tardive et l’approche philosophique et conceptuelle moins aboutie. Cependant, une des originalités de l’organisation politique romaine réside dans l’aspect juridique des concepts régissant la vie politique ainsi, imperium, auctoritas, populus, res publica.
La citoyenneté, droits et devoirs de l’individu.
33 – C’est à l’occasion des révolutions des XVIIème et XVIIIème siècles que la notion de citoyenneté va prendre son acception contemporaine. La notion de citoyenneté est en effet une construction historique qui prend ses racines dans les expériences politiques anglo-saxonne, d’une part, et française, d’autre part. Cette dichotomie va être la base de deux traditions politiques, l’une libérale, l’autre démocratique, toutes deux cependant se rapprochant en posant le principe essentiel de la vocation universelle du concept de citoyenneté contemporaine ce qui le distingue des expériences antiques.
34 – Trois caractéristiques majeures s’attachent au concept de citoyenneté. La citoyenneté est d’abord la source des droits et des devoirs les plus fondamentaux de ceux à qui elle est reconnue. Le citoyen dispose ensuite du droit de participer aux choix publics et du droit d’être candidat aux fonctions publiques. Titulaire de droits, le citoyen est enfin tenu de respecter certaines obligations : le respect des lois, la participation aux charges publiques et la défense de la société en sont les principales.
35 – Cet ensemble de droits et d’obligations qui se veut équilibré pour le bénéfice de tous confère à la notion de citoyenneté la qualité de principe de la légitimité politique. L’abolition des ordres sociaux, fondements politiques de la France d’Ancien Régime, le rejet de la question religieuse dans la sphère privée, la recherche d’une égalité essentielle font du concept de citoyenneté une qualité qui relève de la quintessence et du citoyen, une quasi abstraction. Complémentairement, la citoyenneté devient la source du lien social. Dans la société nouvelle, le lien social ne peut plus être dynastique –toutes les conditions sociales, sources de privilèges sont abolies- il ne peut plus être religieux – la société ne reconnaît plus aucun culte – le lien social est essentiellement politique, chacun, en application du principe d’égalité, participant à la vie publique.
Le citoyen, archétype de l’individu politique contemporain.
36 – Le rejet de ses particularismes sociaux et religieux fait du citoyen l’égal de ses pairs et son universalisme dans la société politique. Désincarné, défait de ses caractéristiques spécifiques dues à ses origines sociales ou religieuses, le citoyen est détenteur d’une part de la souveraineté.
37 – Le mythe de l’égalité abstraite ne résiste cependant pas à l’évolution sociétale que l’on peut caractériser par deux traits importants. La postérité de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 24 août 1789 se caractérise par la revendication et l’épanouissement de droits politiques, économiques et sociaux de plus en plus individuels, de plus en plus concrets, venant ainsi miner la légitimité de l’idée d’égalité abstraite révolutionnaire.
38 – De manière plus immédiatement contemporaine, la réalité économique et sociale et son cortège de difficultés ressenties d’abord en termes d’égalité entre individus emportent un lent et inexorable déclin des valeurs collectives au profit du culte de l’individualisme et de la réussite personnelle. Qualité requise des individus pour le bon fonctionnement de la démocratie, la citoyenneté suit la même destinée. Toujours présente après 25 siècles d’histoire, elle n’est plus la même, tout simplement parce qu’il ne peut en être ainsi. Dominique SCHNAPPER dit de la citoyenneté qu’elle est une construction historique qui, dans sa conception moderne et contemporaine, se développe selon deux perspectives sociétales différentes. En Angleterre, l’accent est mis sur la sécurité des individus et la liberté de pensée sur laquelle viendra se greffer l’extension des droits politiques. En France, c’est l’exercice de la souveraineté qui sera au principe du développement de l’idée de citoyenneté. La liberté cèdera le pas à la démocratie. Dans les deux cas cependant, la citoyenneté est à la fois le principe de la légitimité politique en même temps que la source du lien social fondamental. Ayant trouvé son épanouissement dans le cadre de l’État-Nation, la citoyenneté peine à maintenir sa légitimité en tant que concept fondateur du vivre ensemble contemporain confronté qu’elle est à l’avènement d’ensembles politiques supra nationaux dont l’Europe est l’archétype. Par ailleurs, les sociétés sont de plus en plus ouvertes à des cultures différentes dont le brassage permanent est un défi à leur propre identité. Enfin, la dimension économique et sociale des revendications des acteurs sociaux constitue également une épreuve pour le concept de citoyenneté que, pourtant, rien ne peut remplacer dans sa vérité transcendante.
39 – La République est le troisième concept fondateur. Elle impose l’idée que la gestion de certaines affaires, parce qu’elles concernent l’ensemble de la communauté et le destin commun de ses membres, doit être partagée, la res publica.
40 – Le mot République a connu une bien curieuse destinée. Alors que son origine latine est connue de tous – res publica –, le concept qu’il recouvre a voyagé dans l’espace et dans le temps en épousant, comme il est finalement logique, l’histoire des idées en général et des idées politiques en particulier.
41 – S’il convient, bien évidemment, de faire référence aux œuvres de PLATON ou de CICÉRON et de noter, dans le même élan, que le concept de République fait référence à l’organisation politique des cités grecques et de Rome dans l’Antiquité, force est de constater la dépréciation du concept à la chute des expériences antiques même si l’organisation politique de certaines cités du Moyen-âge en Italie et aux Pays-Bas notamment maintient en vie l’idée de République dans le champ politique.
42 – De ce relatif effacement attestent des utilisations du vocable république dans des acceptions beaucoup moins précises, la République étant utilisée dans le sens d’État sans considération de la forme de gouvernement en 1520. En 1549, DU BELLAY parle de la République comme d’un État qui n’est pas une monarchie héréditaire ce qui est, pour le moins, flou.
43 – On quitte le domaine politique pour les cercles littéraires dans lesquels la République désigne un ensemble de personnes ayant entre elles quelque chose en commun. On parle dans ce cas de république des lettres en 1648. La république est alors une association de gens formant une communauté fraternelle dont la proximité amicale est due à un intérêt commun pour un mouvement culturel ou au partage d’une condition sociale particulière et bien identifiée. TAINE parle en 1865 « des soldats formant une république de brigands » et SARTRE, en 1947 d’ « une étrange république de locataires. »
44 – Mais, si toutes ces différentes significations semblent nous éloigner de la chose publique et du gouvernement de la cité, il n’en reste pas moins vrai qu’une certaine continuité étymologique relie l’Antiquité à la période contemporaine et notamment à la période révolutionnaire pendant laquelle la signification politologique du concept de République va, semble t-il, définitivement se fixer.
45 – Ainsi, le dictionnaire du moyen Français –DMF- nous révèle t-il l’existence du terme de République – sans accent sur le « e »- en 1410 sous la plume de Jean Le MEINGRE, dit BOUCICAUT. Si la forme est archaïque, le concept est étrangement moderne puisque le DMF propose cette définition : « Gouvernement où le peuple exerce la souveraineté soit directement soit par des représentants qu’il élit et où le pouvoir n’est ni héréditaire ni permanent. » Et de citer les mémoires de BOUCICAUT : « Vivez en république comme nous et soyons tous unis comme frères. » Une édition de ce texte datant de 1620 livre la définition suivante : « État dont la forme de gouvernement est fondée sur la souveraineté d’un peuple de citoyens. »
46 – De 1410 au 21 septembre 1792, date de la proclamation de la Ière République en France et qui fut l’occasion de fixer définitivement le concept de République dans le domaine juridique et politique, quasiment quatre siècles de stabilité lexicale se seront écoulés que la mémoire collective a quelque peine à reconnaître.
47 – Dans le langage immédiatement contemporain, la République est une « organisation politique d’un État où le pouvoir est non héréditaire, partagé et exercé par des représentants (généralement élus) d’une partie de la population. » Un autre dictionnaire propose : « Forme d’un État dont le chef porte la nomination de président et est élu pour un temps déterminé17 soit directement par le peuple, soit par ses représentants. ».
48 – Dans une approche plus concrète et historique, la République est «l’organisation politique de la société française instaurée par la Révolution, en remplacement de la monarchie. » Les vicissitudes de notre histoire tourmentée nous font parler de la Ière République – de septembre 1792 à mai 1804 -, de la IIème République – de février 1848 à décembre 1852 -, de la IIIème République – de septembre 1870 à juillet 1940 -, de la IVème République – de juin 1944 à octobre 1958 -, et de la Vème République –à compter d’octobre 1958. Le vocable de république est devenu aussi courant qu’il est utile d’en caractériser certaines formes. On parle de république bourgeoise, conservatrice, démocratique, parlementaire, représentative ; on dit qu’elle est grande ou petite, vieille, ancienne ou vraie ; on distingue la république des notables, des professeurs ou des Jules, la république des copains et des coquins, des francs-maçons ou la république juive…
49 – Si la Grèce Antique et ses écoles philosophiques doivent, sans conteste être tenues pour les inventeurs de la Démocratie, il ne fait également pas de doute que Rome a inventé et pratiqué, avec un certain bonheur, le concept de République. Elle l’a fait grâce à l’apport de CICÉRON à la fois théoricien du pouvoir politique et homme d’État qui sut combiner expérience de pouvoir et maîtrise conceptuelle.
50 – Contrairement à la Grèce et à Athènes, berceau de la démocratie mais d’une démocratie directe en décalage par rapport aux exigences de notre temps, la République romaine combine les pouvoirs d’institutions représentatives en recherchant l’équilibre des pouvoirs par le contrôle mutuel des institutions. Ce faisant, l’idéal démocratique s’éloigne mais l’efficience dans l’équilibre des pouvoirs est plus aboutie ce qui permettra à la République romaine de se maintenir durant cinq siècles sur l’ensemble du monde méditerranéen.
51 – Si cet équilibre institutionnel subit une éclipse tout au long du Moyen-Âge et pendant la période moderne, les discussions philosophiques, qui ont préparé, soutenu et conduit les mouvements révolutionnaires, de la fin du XVIIème siècle à la fin du XVIIIème siècle, en Angleterre, aux États-Unis et en France, ont nourri cette recherche entre une séparation et un équilibre des principaux pouvoirs institutionnels.
52 – Ainsi, bien que son aura soit moindre que celle de la Démocratie athénienne, l’expérience de la République romaine est plus utile à notre réflexion contemporaine parce qu’elle est plus conforme à notre expérience d’aujourd’hui. En effet, notre modèle est représentatif comme l’étaient les institutions romaines, il se situe également entre l’idéal d’une démocratie revendiquée et une certaine pratique politique qui privilégie une forme d’aristocratie élitaire.
53 – La Souveraineté, dès lors que l’évolution des idées impose qu’elle peut être un attribut de la communauté ou de ses membres s’exprimant collectivement, prend sa place dans l’avènement d’un vivre ensemble en responsabilité partagée.
54 – Attesté dès 1120 sous la forme de suvrainitet puis vers 1283 écrit souveraineté, la souveraineté est un concept d’origine française. « Le mot souveraineté est un terme purement français, […] Elle est née de la lutte entreprise au Moyen-âge par la royauté française en vue d’établir son indépendance externe vis-à-vis de l’Empire et de la Papauté, comme aussi sa supériorité interne vis-à-vis de la féodalité. » Elle désigne d’abord une autorité qui s’exerce sans contrôle ni limite. On parle alors de la qualité et de l’autorité du prince souverain.
55 – Dans le cadre de la royauté et plus encore lorsque, en France particulièrement, celle-ci devient absolue, la souveraineté est exercée par le roi.
56 – Dans une approche juridique et politique, la souveraineté est « le principe d’autorité suprême dévolu à une personne physique ou morale pour conduire le gouvernement d’un État. » Dans ce même ordre d’idée, la souveraineté est la qualité propre au détenteur en droit ou en fait du pouvoir suprême dans l’État.
57 – On parle également de la souveraineté de l’État. Dans ce cas, la souveraineté est la qualité propre à l’État qui possède le pouvoir suprême impliquant l’exclusivité de la compétence sur le territoire national –souveraineté interne- ainsi que la plénitude des compétences internationales –souveraineté externe- . Elle désigne alors le pouvoir politique suprême dont jouit l’État à l’intérieur et à l’extérieur.
58 – En droit constitutionnel français, la notion de souveraineté a été l’objet d’un débat lorsqu’il s’est agi d’opposer la souveraineté populaire et la souveraineté nationale. La théorie de la souveraineté du peuple est une doctrine attribuant au peuple le pouvoir souverain. Par opposition, la souveraineté nationale est un principe du droit public français selon lequel la souveraineté jadis exercée par le roi, l’est aujourd’hui par le peuple compris comme un ensemble indivisible qui trouve sa personnification dans le concept de nation.
59 – Ainsi, dans la théorie du gouvernement représentatif, la souveraineté nationale est la qualité propre à la nation qui possède en droit le pouvoir suprême, la nation étant considérée comme une personne morale distincte des individus qui la composent et s’exprimant par ses représentants qui agissent collectivement en son nom et non chacun au nom de la fraction de la population qui l’a élu. « Le système de souveraineté nationale se rattache à une conception selon laquelle aucun individu, ni aucun groupe d’individus, ne peut s’approprier d’une façon absolue et exclusive, le pouvoir d’exprimer la volonté de la nation. Ceci s’applique même à l’organe législatif : si considérable que soit la puissance du Parlement, elle trouve ses limites dans le fait que les Chambres ne sont composées que de membres passagers, qui tiennent leur titre d’une élection faite pour une durée plus ou moins brève et qui ne peuvent conserver ce titre que moyennant des réélections périodiques. La législation, dans ces conditions, ne relève pas entièrement de la seule volonté des Chambres, elle dépend aussi du corps électoral qui, après avoir choisi les législateurs, pourra en changer. C’est de cette organisation du corps législatif que la Constitution attend la limitation de la puissance du législateur. »
60 – Par opposition à la souveraineté nationale, la souveraineté populaire est la qualité propre au peuple considéré comme l’ensemble des citoyens et possédant en droit le pouvoir suprême qu’il exerce soit directement soit par des représentants agissant en vertu d’un mandat impératif.
61 – Par principe, la notion contemporaine de mandat politique n’a cours que dans le cadre de la théorie du gouvernement représentatif dans laquelle les représentants jouissent d’une liberté d’expression et de décision déconnectée de la volonté des électeurs puisqu’ils agissent non pas au nom de ceux-ci mais au nom de la nation, personnification transcendante par rapport à la simple addition des volontés individuelles.
62 – Cependant, le débat philosophique qui a eu lieu pendant la période révolutionnaire, notamment à travers les thèses défendues par Jean-Jacques ROUSSEAU, d’une part, et par l’abbé SIEYÈS, d’autre part, a débouché sur une double conclusion qui oblige à trouver une synthèse. D’une part, l’exercice de la démocratie dans de grands ensembles nationaux contemporains ne permet pas la prise de décisions sur la base des pratiques de démocratie directe, ceci d’autant que la complexité des affaires publiques demande un niveau d’information qui n’est pas à la portée du plus grand nombre. D’autre part, et à rebours des considérations précédentes, les citoyens souhaitent participer de plus en plus à la gestion des affaires publiques pour un ensemble de considérations qui tiennent à l’importance grandissante de la sphère publique, à leur plus grande disponibilité matérielle et intellectuelle ainsi qu’à l’autonomisation trop forte, à leur goût, de la classe politique.
63 – Historiquement, la synthèse opérée s’est exprimée dans l’article 3, alinéa 1 de la constitution du 4 octobre 1958 : « La souveraineté nationale appartient au peuple français qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. », formulation à laquelle le Conseil constitutionnel a donné ensuite une interprétation opérationnelle et juridique différente.
64 – Il peut paraître curieux que les approches épistémologiques du vocable souveraineté aient pu ignorer Jean BODIN, le véritable inventeur de la notion moderne de souveraineté. Par défaut d’analyse, Jean BODIN aura souvent été considéré comme le théoricien de l’absolutisme royal français alors que, dans sa philosophie, le roi n’est que le dépositaire de l’intérêt commun, le défenseur du bien commun ainsi que de l’intérêt de ses sujets et de leurs libertés. Fermant la porte à une conception patrimoniale du pouvoir royal, Jean BODIN promeut à la fois la notion de république et celle de souveraineté pour faire de l’une le dépositaire de l’autre : « République est un droit gouvernement de plusieurs ménages et de ce qui leur est commun, avec puissance souveraine. » CARRÉ de MALBERG insiste sur la mutation que connaît le concept de souveraineté dans la pensée de Jean BODIN en passant d’un comparatif à celui d’un superlatif : « Dans cette définition, le mot souverain est entendu comme équivalent à suprême : ce qui le prouve, c’est que, dans son édition latine, Bodin traduit puissance souveraine par « summa potestas ». La puissance souveraine lui apparaît donc comme la plus haute puissance possible, […].
65 – Si l’œuvre de Jean BODIN a ensuite été oubliée, sans doute est-ce en raison de l’évolution spécifiquement française des mœurs politiques et de l’épanouissement de l’absolutisme royal.
66 – La notion de souveraineté retrouvera tout son lustre quand, la royauté s’étant discréditée, il fallut trouver un nouveau dépositaire de la souveraineté de l’État et assurer la continuité de la communauté nationale. Ce fut une grande part de l’œuvre intellectuelle et philosophique qui soutint le mouvement révolutionnaire.
67 – L’idée de souveraineté des États a eu son heure de gloire au XIXème siècle et dans la première moitié du XXème siècle. Elle trouve ses limites à la fois dans le libéralisme, dans la constitution des unions régionales d’États, dont l’Europe est l’exemple type.
68 – La Représentation, enfin, constitue le dernier concept en date par rapport auquel la notion de durée des mandats politiques est redevable. L’avènement de la notion de représentation au sens où on doit l’entendre en matière politique et constitutionnelle est le produit d’un long cheminement intellectuel. Du XIVème siècle à la fin du XVIIIème siècle, une notion de droit privé subit une mutation à l’issue de laquelle elle trouve un caractère opérationnel en matière constitutionnelle. En droit privé, la représentation est « une théorie juridique en vertu de laquelle une personne, appelée représentant, accomplit un acte au nom et pour le compte d’une autre personne, le représenté. » Cette acception apparaît dès l’extrême fin du XIVème siècle. La lente création du droit public moderne et contemporain, par la proximité des idées de souveraineté et de nation, va constituer le creuset de la mutation de l’idée de représentation qui trouvera sa plus stricte expression dans la pensée de l’abbé SIEYÈS pendant la période révolutionnaire.
69 – Cette mutation dans le champ d’expression s’accompagne d’un changement fondamental dans ce que recouvre l’idée de représentation puisque, en abordant le champ public, la notion de représentation gagne en qualité. Alors que le représentant n’est, en droit privé, que l’agent du représenté, en droit public, le représentant exprime avec ses pairs, la volonté de la collectivité en dehors de tout mandat impératif des représentés. On peut aussi distinguer représentation privée et représentation politique en disant que dans le premier cas le représenté garde la totale maîtrise de ses affaires alors que dans le cadre de la représentation politique, le représentant « escamote » le représenté qui n’a d’autre expression que celle de sa députation.
70 – Dans la vie plus que bimillénaire de la démocratie, la notion de représentation politique occupe une place particulière. Tout d’abord, la démocratie antique n’est pas une démocratie représentative. Le citoyen grec participait directement à la prise de décision publique et les magistratures, distribuées le plus souvent par la voie du tirage au sort, étaient confiées pour de courtes périodes, le plus souvent un an ou moins. Sous l’Ancien régime, en France, l’idée de représentation était mise en œuvre par l’intermédiaire de l’existence des trois ordres –noblesse, clergé et tiers état – et par les délégations que les provinces et pays envoyaient auprès du pouvoir royal qui, lui-même, était titulaire d’une fonction représentative. Lorsque, pendant la période révolutionnaire, l’abbé SIEYÈS donne tout son éclat au concept de représentation nationale, il s’exprime en dehors de toute référence à l’idéal démocratique dont il n’est pas un adepte. La pensée de SIEYÈS est foncièrement aristocratique. Ainsi, Raymond CARRÉ de MALBERG note-t-il « C’est […] à l’occasion de la question des mandats impératifs que les orateurs de la Constituante, et spécialement SIEYÈS, exposent leur conception représentative ; et pour cela, SIEYÈS établit une opposition essentielle entre deux formes de gouvernement qu’il désigne, selon le langage de l’époque, l’une sous le nom de démocratie, l’autre sous celui de gouvernement représentatif. Et voici comment il définit chacune d’elles : « Les citoyens peuvent donner leur confiance à quelques- uns d’entre eux. C’est pour l’utilité commune qu’ils se nomment des représentants bien plus capables qu’eux-mêmes de connaître l’intérêt général et d’interpréter, à cet égard, leur propre volonté. L’autre manière d’exercer son droit à la formation de la loi est de concourir soi-même directement à la faire. Ce concours immédiat est ce qui caractérise la véritable démocratie. Le concours médiat désigne le gouvernement représentatif. La différence entre ces deux systèmes est énorme. » Voilà donc deux régimes nettement définis dans leur antinomie : lequel convient-il de donner à la France ? SIEYÈS répond : « Le choix entre les deux méthodes de faire la loi n’est pas douteux parmi nous. » En voici la raison : « La très grande pluralité de nos concitoyens n’a, ni assez d’instruction, ni assez de loisirs, pour vouloir s’occuper directement des lois qui doivent gouverner la France ; leur avis est donc de se nommer des représentants. Et puisque c’est l’avis du plus grand nombre, les hommes éclairés doivent s’y soumettre comme les autres. »
71 – La rigueur de la doctrine révolutionnaire de l’idée de représentation ne s’épuise pas dans ces dernières considérations. Il ne s’agit pas, pour le représentant, de rapporter une expression, une pensée mais de les créer. Sans représentant, l’expression du peuple n’existerait pas. Et Raymond CARRÉ de MALBERG d’ajouter : « Ce qui fait le représentant, selon la conception représentative fondée en 1789-91, c’est la nature du pouvoir pour l’exercice duquel il a été élu. Est représentant celui-là seulement qui exerce un pouvoir de nature représentative. Et les constituants de cette époque – BARNAVE entre autres, dans la séance du 10 août 1789 – définissent, de la façon la plus nette, la représentation, en disant qu’elle consiste, en son essence même, à « vouloir pour la nation ». Or, il n’y a pas de volonté véritable que celle qui se meut librement, sans être conditionnée par une volonté supérieure. Tel est bien, selon BARNAVE, le pouvoir du Corps législatif : « Le Corps législatif est le représentant de la nation, parce qu’il veut pour elle : 1° en faisant la loi ; 2°en ratifiant les traités avec les puissances étrangères. ». Et cette médiation n’empêche pas de reconnaître à la loi le caractère d’expression de la volonté générale y compris dans des régimes politiques dans lequel le suffrage n’est pas universel : « Mais, comment la loi a-t-elle pu être présentée par les constitutions de 1791 et de l’an III comme l’œuvre de la volonté générale, alors que ces Constitutions réduisaient la participation législative des citoyens à l’élection des députés qui exercent effectivement le pouvoir législatif ? Elles ont maintenu l’identité de la loi avec la volonté générale, en s’appuyant sur le […] principe […] qui consistait à admettre que, dans l’assemblée qui légifère, les citoyens eux-mêmes, « tous les citoyens » sont présents, attendu qu’ils s’y trouvent représentés par leurs élus. […] C’est ce même principe que Sieyès devait énoncer, avec une ferme précision, devant l’Assemblée nationale, dans sa séance du 7 septembre 1789 lorsqu’il vint définir le régime représentatif en disant que, dans ce régime, « le peuple parle, agit, par ses représentants » et que « les commettants se font entendre par les députés nationaux », parce que, « la voix de la Législature nationale » n’est autre que « la voix du peuple » elle-même.».
72 – Ce n’est que très tardivement que, dans le développement du débat classique entre souveraineté nationale et souveraineté populaire et par la conjonction des idées de démocratie, de suffrage universel, de parlementarisme et de souveraineté nationale, le concept de démocratie représentative va trouver droit de cité. Cela s’exécutera dans des modalités différentes selon l’histoire et le génie particulier de chaque peuple, en Angleterre, aux États- Unis d’Amérique et en France tout d’abord pour essaimer ensuite à travers l’Europe selon l’évolution propre à chaque nation en voie de constitution. Ainsi, ce qui, à l’aube du XIXème siècle, n’était pas reconnu comme pratique démocratique devait s’imposer, un siècle plus tard comme le schéma classique de l’organisation démocratique. Dans l’intervalle, la représentation avait prouvé sa légitimité à inscrire ses procédures dans le cadre démocratique, et la démocratie représentative devenir le canevas quasi exclusif de la démocratie libérale. En l’espace de moins d’un siècle, la représentation, jadis considérée comme un mode d’organisation aristocratique, devint le mode d’organisation considéré comme le plus légitime de la démocratie.
73 – Démocratie, Citoyenneté, République, Souveraineté, Représentation…
Chacun de ces concepts philosophiques et politiques constitue une source singulière à laquelle l’idée de durée des mandats politiques est redevable et vient prendre une partie de sa vigueur conceptuelle et opérationnelle. Mais c’est aussi dans leur rapprochement les uns avec les autres et leur combinaison que ces concepts fondateurs constituent la matrice de l’idée de durée des mandats politiques et de son importance dans le cadre du fonctionnement politique des démocraties de notre temps. Ainsi, par exemple, Adhémar ESMEIN rapproche t- il représentation et peuple souverain:«Ce qui caractérise les représentants du peuple souverain, c’est que, dans la limite des attributions qui leur sont conférées, ils sont appelés à décider librement, arbitrairement, au nom du peuple, qui est censé vouloir par leur volonté et parler par leur bouche. »
74 – Dans le même esprit, Maurice HAURIOU lie les concepts de souveraineté nationale et de représentation : « Pour que la souveraineté nationale soit complète, il faut qu’aucun individu n’occupe une fonction représentative autrement qu’à titre temporaire. La nation ne serait plus réellement maîtresse des institutions gouvernementales et des fonctions publiques si celles-ci pouvaient être occupées héréditairement par des représentants. ».
75 – Les cinq concepts sont, en fait les sources de ce qu’il est convenu d’appeler le droit politique entendu comme l’ensemble des règles concernant le fonctionnement de l’État dans ses fonctions et organes les plus importants ainsi que la description des droits et libertés accordés aux membres de la communauté politique, et l’idée de durée des mandats politiques se situe à leur point de confluence.
76 – Dans le cadre de la problématique de la durée des mandats politiques, les concepts de République et de Souveraineté renvoient à la nécessité d’assurer une permanence à travers le temps, par-delà les limites temporelles qui bornent chaque destin individuel ou les groupes qui existent et perdurent nonobstant la succession des individus qui les composent. Raymond CARRÉ de MALBERG souligne l’importance de l’idée de continuité dans le temps des institutions étatiques : « La personnalité de l’État résulte d’un second fait qui est sa continuité. Tandis que les individus qui composent l’État ou qui expriment sa volonté en qualité de gouvernants, sont sans cesse en changement, l’État demeure immuable, il est permanent et, en ce sens, perpétuel. Non seulement donc les individus coexistant à chacun des moments successifs de la vie de l’État forment à ces moments divers une unité corporative, mais encore la collectivité étatique est une unité continue, en tant que, par l’effet même de son organisation juridique, elle se maintient, à travers le temps, identique à elle- même et indépendante de ses membres passagers. »
77 – Par rapport à cette idée de continuité, la République joue le rôle de l’objet. Prenant la place du royaume, elle permet une désincarnation du pouvoir et de ce sur quoi il porte. La République perdure en transcendant la succession des générations de gouvernants et de gouvernés, sans référence aux rapports de force qui unissaient, jadis, les uns aux autres. La dématérialisation de l’objet du pouvoir politique assure une part de la continuité de l’organisation politique.
78 – À cette dématérialisation de l’objet doit répondre une dépersonnalisation de l’acteur, de l’agent du pouvoir politique. La mutation du concept de Souveraineté répond à cette exigence. Le Peuple et, mieux encore, l’idée de Nation en tant que titulaire de la volonté politique assurent la permanence inhérente à la continuité politique.
79 – Cette continuité essentielle étant assurée, les volontés contingentes peuvent s’exprimer. La Démocratie sert de cadre à l’expression des citoyens. Ceux-ci s’expriment en fonction de leurs vécus et de la perception qu’ils ont de l’intérêt public immédiat. Démocratie et Citoyenneté assurent la prise en compte du temps court, celui qui peut le mieux traduire le vécu immédiat de l’individu et des populations confrontés aux aléas de la vie courante.
80 – Afin de faire pièce à l’éventuelle versatilité du Peuple, l’idée de Représentation vient tempérer les mouvements hiératiques. Elle constitue tout à la fois une conjonction, un compromis et une synthèse entre le temps long, nécessité de la permanence, assuré par les idées de République et de Souveraineté et le temps court mis en œuvre par les concepts de Démocratie et de Citoyenneté. La Représentation est le point de confluence entre la permanence et l’immédiateté.
81 – Les cinq concepts philosophiques ne valent pas seulement pour ce que chacun d’eux apporte à l’édification du vivre ensemble politique. Ils forment ensemble une conjonction de principes à partir de laquelle la notion de mandat politique a pu se révéler comme élément essentiel de la démocratie contemporaine.
La notion de mandat politique. Approche théorique, approche opérationnelle.
82 – La notion de mandat politique, si communément pratiquée dans la vie politique courante, ne va pas de soi dès lors qu’on souhaite la confronter aux exigences d’une approche juridique Elle doit également subir la proximité de la notion de représentation, proximité indispensable, mais également problématique, à la mesure de l’évolution qu’a connue cette notion notamment depuis la période révolutionnaire.
Approche lexicologique.
83 – Dans une approche purement lexicologique, la notion de mandat politique, pour paraître simple, n’est pas, pour autant, exempte d’ambiguïté. Le Grand Larousse donne comme définition appropriée : « Ensemble des fonctions et des obligations déléguées par le peuple ou un groupe de citoyens pour le représenter dans une assemblée.»
84 – Le Trésor de la langue française propose : « En droit public, charge publique élective, notamment fonction de membre d’une assemblée d’élus ; durée de cette fonction. Ex. : Mandat de député; mandat législatif, parlementaire; expiration du mandat; demander, solliciter le renouvellement de son mandat. Mon mandat de sénateur, et d’anciennes camaraderies, m’ont permis de pénétrer partout, de contrôler moi-même toutes mes informations (MARTIN DU G., J. Barois, 1913, p. 367): »
85 – Ces deux définitions amènent à distinguer le mandat politique, tel qu’on le conçoit en ce début du XXIème siècle, de deux notions distinctes qu’il a, cependant, historiquement, côtoyées.
86 – Même si, comme on l’a déjà dit, le mandat politique est issu de la notion de mandat de droit privé, les deux univers se sont séparés et les deux mandats sont très différents. Le mandat politique se distingue par ses caractères. Le mandat est général en ce qu’il confère à son titulaire un titre de représentant de la nation tout entière quel que soit le mode de scrutin et le découpage en circonscriptions électorales. Le mandat est libre, ce qui signifie que son titulaire l’exerce selon ce qui lui semble légitime sans avoir à tenir compte de l’avis de ses mandants. Le mandat est irrévocable ce qui signifie que son titulaire, élu pour une durée déterminée, ne peut pas être rappelé par ses électeurs en cours de mandat. Enfin, le mandat ne comporte pas de procédure de ratification par le peuple. C’est la représentation qui exprime la volonté de la nation.
87 – Ensuite, le mandat politique qui est, depuis le début de la période contemporaine, un mandat représentatif, doit être distingué du mandat impératif proscrit dans le cadre de la démocratie représentative, son défenseur le plus emblématique ayant été Jean- Jacques ROUSSEAU, chantre de la démocratie directe38.
88 – En terme d’analyse juridique, la notion de mandat politique souffre souvent d’une interprétation commune fallacieuse très précisément dénoncée par CARRÉ de MALBERG dans le tome II de « Contribution à la théorie générale de l’État » : «Selon l’opinion la plus répandue, c’est-à-dire selon celle qui prévaut dans la grande masse du public et dans les milieux politiques, le rapport qui s’établit entre électeurs et élus, est un rapport de nature contractuelle, analogue à celui qui résulte du contrat civil de mandat.[…]Telle est la théorie courante, et qui se fait jour constamment dans le langage usuel. »
89 – Cette interpellation de CARRÉ de MALBERG oblige à préciser les rapports existant entre la notion de mandat politique et son environnement théorique et pratique.
Mandat politique et représentation.
90 – La théorie classique de la représentation exprimée par l’abbé SIEYÈS et BARNAVE doit être confrontée à des phénomènes sociaux qui lui sont ultérieurs et qui obligent à reconsidérer sa consistance et sa formulation. L’élévation du niveau de culture générale et politique de la population à travers notamment l’émergence de la bourgeoisie, maintenant muée en classe moyenne, l’apparition des partis politiques modernes, véritables corps secondaires de la société, la structuration progressive de la vie institutionnelle au travers des expériences diverses menées en Angleterre, aux États-Unis et en France imposent la reformulation de la théorie classique afin qu’elle prenne en compte les évolutions de la vie sociétale.
91 – On s’opposera, ici, aux principes qui sous-tendent les travaux doctoraux de Jean-Marie DAUGERON. On ne peut, au XXIème siècle, soutenir que l’élection n’est qu’une technique de désignation à travers laquelle l’électeur n’exerce aucun choix quant aux politiques qu’il souhaite voir appliquées. En défendant une acception de la représentation qui se veut très classique, l’auteur dénie toute légitimité à de nombreuses évolutions de la pratique institutionnelle et politique parfois sanctionnées et reconnues par le droit positif. Les travaux de Jean-Marie DAUGERON, qui constituent par ailleurs une somme particulièrement riche, consistent parfois en une discussion de ce qui doit être reconnu comme classique et de ce qui ne l’est pas en restreignant la période légitime du concept de représentation à un moment de l’histoire qui exclut ce qui a été pensé sous l’Ancien Régime, notamment par Jean BODIN dès le XVIème siècle, mais aussi ce qui a été pensé depuis la période révolutionnaire et qui englobe la théorisation de la quête du suffrage universel ou l’avènement du parlementarisme moderne. Ainsi, par exemple, Maurice HAURIOU a proposé la notion de « pouvoir de suffrage » dont le fond convient bien à la vie institutionnelle actuelle caractérisée par la quête de la pratique du suffrage universel direct et le souhait du citoyen de ne pas voir la vie politique accaparée par le cercle limité de ce qu’il est convenu d’appeler la classe politique. Complémentairement, on ne peut raisonnablement soutenir que l’on déplace quarante millions d’électeurs uniquement pour qu’ils forment le corps d’une technique de désignation ou encore nier que les partis politiques, qui encadrent et organisent l’expression citoyenne, sont porteurs de choix sanctionnés par des résultats électoraux. Il faut donc bien admettre que les électeurs émettent des choix dans les politiques qui leur sont proposées et que, corrélativement, ils sanctionnent les politiques qui ont été menées lorsqu’il leur est demandé de renouveler les gouvernants. L’approche de Jean-Marie DAUGERON exclut, par conséquent, toute légitimité à la notion de mandat politique qui suppose une expression de la Nation préalable à la constitution du corps représentant.
92 – La théorie juridique ne doit pas nier la vie politique et institutionnelle mais proposer une conceptualisation de cette vie en l’inscrivant dans un continuum intellectuel qui fait sens à un ensemble de pratiques juridiques et institutionnelles. Pour finir, on se rapprochera des propos du doyen Maurice HAURIOU : « Mais n’est-ce pas une loi de l’histoire des doctrines, que les théories juridiques d’un système social donné ne s’élaborent que bien longtemps après l’achèvement pratique du système ? Boiteuse comme la justice, la théorie suit de loin les faits. D’ailleurs, elle ne peut se construire que lorsque tous les faits ont été produits, tassés et classés. »
93 – Raymond CARRÉ de MALBERG expose parfaitement la théorie de la représentation dans sa pureté révolutionnaire puis, s’appuyant sur les travaux doctrinaux de JELLINEK, constate que cette théorie ne répond plus aux exigences induites par les développements de la pratique politique et juridique : « Dans le pur système représentatif, tel qu’il a été conçu en 1789-91, l’élection ne devait être qu’un acte de nomination du représentant. À cette époque, la Constituante, séparant rigoureusement le droit d’élire et celui de délibérer, s’était efforcée d’exclure toute immixtion des collèges électoraux dans les affaires qu’a à débattre l’Assemblée législative. La puissance législative, en particulier, ne commençait d’exister que dans le Corps législatif une fois formé et réuni. Le corps des citoyens-électeurs ne faisait donc aucunement partie du corps législatif, mais il était simplement chargé de désigner les législateurs. Il n’avait qu’une pure compétence électorale et ne participait en aucune mesure, à la puissance de prendre des décisions, législatives ou autres, pour le compte de la Nation. Bien plus, le but même du régime représentatif était […] de tenir les citoyens à l’écart de la formation de la volonté souveraine. »
94 – Il intègre ensuite les évolutions politiques engendrées par la naissance du parlementarisme. « Il suffit […] de rappeler les déclarations des premiers constituants – en particulier celle de SIEYÈS : « Le peuple ne peut avoir qu’une voix, celle de la législature nationale » – pour mesurer toute la distance qui sépare le régime représentatif d’alors de celui qui continue aujourd’hui à porter le même nom. Dans la pensée des hommes de 1789, la Législature devait être en réalité l’organe du peuple ou mieux de la nation, qui ne pouvait vouloir que par elle, qui, par suite, ne possédait pas, antérieurement à la Législature de volonté représentable par elle. Aujourd’hui, au contraire, les institutions propres au parlementarisme […] impliquent que le peuple n’a pas seulement à élire le représentant, mais qu’il est appelé aussi à exercer une certaine influence sur la formation des décisions à prendre par eux. »
95 – S’appuyant sur les travaux doctrinaux de JELLINEK, il met l’accent sur l’obsolescence de la théorie classique mise à mal par le développement des pratiques politiques : « Prétendre, en effet, – comme le fait la théorie classique sur la représentation – qu’il ne persiste après l’élection aucun lien juridique entre le peuple et les élus, cela revient à dire qu’il est indifférent pour le peuple que ses députés aient été nommés au suffrage universel ou restreint, au suffrage direct ou indirect : bien plus, d’après cette théorie, il n’y aurait point de différence à établir, quant à leurs rapports avec le peuple, entre les assemblées seigneuriales, composées de membres héréditaires ou de représentants nommés par le monarque, et les assemblées populaires procédant de l’élection par le corps des citoyens. Comment comprendre alors les transformations si profondes qui se sont opérées dans les États contemporains par la voie des réformes électorales tendant à l’élargissement du droit de suffrage, et les luttes passionnées qui ont été soutenues, de toutes parts, par le peuple pour la conquête du droit de vote individuel ? De même comment expliquer le système des législatures à durée limitée et la nécessité du renouvellement périodique des pouvoirs des élus45, l’institution si caractéristique de la dissolution… ? La vérité est que ces institutions multiples ne sont susceptibles que d’une seule explication : elles apparaissent toutes comme des moyens de droit, qui ont pour but et pour effet de faire de l’assemblée élue un organe représentant spécialement le peuple, c’est-à-dire servant spécialement à exprimer, dans une mesure plus ou moins étendue, les vues et la volonté populaires. »
96 – Raymond CARRE de MALBERG insiste sur le changement de qualité qu’a connu la notion de représentation entre la période révolutionnaire et celle dans laquelle on situe, aujourd’hui, l’épanouissement du parlementarisme. Il ne s’agissait, jadis, pour les électeurs, que de désigner les représentants chargés de former et d’exprimer la volonté générale. Aujourd’hui, les candidats aux mandats politiques sont choisis par les électeurs en fonction des idées que les premiers se proposent de défendre. Les partis politiques encadrent les électeurs et les élus et assurent la cohérence des positions politiques communes aux uns et aux autres. «C’est de cette façon seulement que peuvent s’expliquer le phénomène contemporain de l’expansion du droit de suffrage, la durée limitée des fonctions électives, la dissolution et autres institutions de ce genre. »
97 – Ainsi, ce qui caractérise le lien qui unit les représentants au peuple, c’est la durée limitée des fonctions électives, fonctions à l’expiration desquelles le représentant est dans l’obligation de revenir devant ses électeurs pour solliciter une reconduction de ses fonctions. Si, pour Léon DUGUIT, la notion classique du mandat ne caractérise pas les liens qui unissent les électeurs à leurs représentants, du moins, le caractère limité dans le temps des fonctions de représentants est particulièrement significatif.
98 – C’est en substance ce qu’en rapporte Raymond CARRÉ de MALBERG : « Parmi les juristes français, celui dont la doctrine sur le régime représentatif se rapproche le plus des idées de JELLINEK est M. DUGUIT. […] Pour déterminer la portée véritable du régime représentatif, il faut, dit-il, s’en tenir uniquement aux faits et à une formule qui en soit la traduction fidèle. Or, quels sont ces faits ? D’une part, il est vrai, on constate qu’il n’y a pas, entre les élus et les électeurs, de subordination proprement dite, comme celle qui résulterait d’un rapport de mandat. Mais, d’autre part, on voit, dans les démocraties modernes, que les gouvernants, et notamment les législateurs, sont nommés par les citoyens. Et si ce fait n’est pas à lui seul décisif, du moins ce qui est significatif, c’est que les députés ne sont nommés que pour un temps relativement court, à l’expiration duquel ils sont obligés de revenir se présenter au suffrage des électeur. Ceux-ci sont donc appelés, lors du renouvellement de la législature, à exprimer par leurs votes s’ils se trouvent toujours d’accord avec leurs députés. »
99 – Raymond CARRÉ de MALBERG semble proposer une synthèse dans laquelle le représentant jouit d’une certaine autonomie dans l’exercice de ses fonctions mais que cette autonomie est limitée par le fait qu’il se trouve obligé d’entretenir le lien qui lui permettra de se présenter devant les électeurs dans des conditions favorables. « Tandis que, dans le système établi par la Constituante, la volonté énoncée par les soi-disant représentants n’était représentative d’aucune volonté antérieure à la leur, le parlementarisme actuel, au contraire, vise à établir entre les élus et les électeurs un rapport d’union et d’entente tel que les décisions des élus, sans être commandées par des prescriptions impératives du corps électoral, ne puissent, du moins, se mettre en opposition persistante avec les volontés de ce dernier, mais qu’elle en soit l’image plus ou moins ressemblante et adéquate : en ce sens, la volonté des élus devient donc représentative de celle des électeurs. »
100 – De manière plus contemporaine encore, Marcel PRÉLOT et Jean BOULOUIS définissent le «mandat représentatif» en distinguant quatre caractères qui en font sa spécificité. Le mandat est général, il est libre, irrévocable et ne comporte pas de ratification des actes du représentant. Et les auteurs ajoutent : « Il va de soi que ces quatre caractères ne correspondent pas, dans leur pureté juridique, à la réalité de la vie politique. Celle-ci impose, au contraire, des contacts permanents et des influences réciproques entre le corps électoral et les élus. Il n’en reste pas moins qu’en dehors des échéances électorales51, les électeurs ne disposent d’aucun moyen de contraindre leurs représentants à la retraite et cela suffit pour que le système demeure, dans son principe, représentatif. »
Mandat politique et élection
101 – Dans la tradition du régime représentatif, la notion de mandat politique s’applique avant tout aux assemblées parlementaires chargées de voter les lois et d’exercer un contrôle de l’activité gouvernementale. Dans un régime représentatif pur, ce sont les assemblées, et plus particulièrement la chambre basse dans les régimes parlementaires, qui sont détentrices de la représentation nationale et qui l’expriment de manière exclusive.
102 – Au fil du temps et du développement culturel des sociétés, cette exclusivité est de moins en moins observée, les procédures de démocratie semi directe étant utilisées concurremment à l’expression parlementaire. Ainsi, même au Royaume-Uni, patrie du parlementarisme, dans laquelle les procédures référendaires étaient inusitées, la période récente a connu plusieurs appels à la technique du référendum afin de faire participer le peuple à des orientations politiques qui pouvaient être perçues comme contraires aux traditions politiques de la nation britannique. Ainsi, les Britanniques se sont prononcés en 1975 sur l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE, le 5 mai 2011, a été organisé un référendum sur le mode de scrutin aux élections législatives, le 18 septembre 2014, les Ecossais se sont prononcés sur l’avenir institutionnel de l’Ecosse. Enfin, David CAMERON, Premier Ministre, a organisé un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Europe à la suite de sa victoire aux élections législatives de 2015, qui a débouché sur un « Brexit ».
103 – Dans une autre perspective, le mandat politique ne concerne pas que les assemblées parlementaires. Les autorités exécutives, qu’elles soient désignées directement par le peuple ou par le Parlement exercent également un mandat politique. Il en est ainsi du Président de la République, notamment dans les régimes semi-présidentiels et en France en particulier, ou du Premier Ministre dans les régimes parlementaires, par le fait même que sa légitimité découle de l’appui que lui accorde la majorité parlementaire. En effet, le Premier Ministre d’un régime parlementaire, dont la fonction ne découle pas directement d’une élection, exerce cependant un mandat politique dans le sens où les pouvoirs qu’il est amené à exercer procèdent bien d’une dévolution populaire.
104 – Les monarchies libérales contemporaines constituent un cas particulier dans lequel les évolutions historiques et la maturation du concept de représentation aboutissent au fait que représentation et mandat politique sont disjoints. Cela s’explique historiquement par le fait que le mandat n’est pas consubstantiel à la démocratie, bien au contraire. Il était généralement admis, à l’époque moderne, que le roi, les nobles exerçaient un pouvoir de représentation dans la gestion des affaires collectives.
105 – Pour ce qui concerne la période contemporaine, on peut soutenir que de grands souverains dont la légitimité ne procède pas, par essence, d’un vote, exercent cependant un mandat de représentation même si le pouvoir politique en est absent. Ainsi, la Reine ELISABETH II joue un rôle essentiel au maintien des institutions du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord. Elle personnifie également l’unité du Commonwealth britannique à travers les cinq continents. Par ailleurs, le roi JUAN CARLOS d’Espagne a su faire face à la tentative de coup d’État du 23 février 1981. Il a sauvé la jeune démocratie espagnole.
106 – Dans les deux cas, il y a bien représentation, mais il n’y a pas mandat au sens contemporain du terme, et moins encore fonction politique. Le délitement du pouvoir monarchique s’est poursuivi jusqu’à ce que l’institution royale ne soit plus qu’un symbole, cependant loin d’être vide de sens.
107 – Mais c’est au regard de la théorie générale de l’État que la locution mandat politique et élection doit être précisée. L’élection n’a pas pour conséquence la transmission de la souveraineté ou d’une part de celle-ci de l’électeur à l’élu. La délégation de pouvoir ne se réalise pas entre un électorat et son élu mais entre la totalité de la collectivité nationale et le corps des élus pris collectivement. « Les députés représentent, non pas leur collège électoral, mais la Nation tout entière. »
Mandat politique et dispersion du pouvoir dans l’État.
108 – Le pouvoir politique n’existe pas uniquement au sommet de l’État. Historiquement même, le pouvoir apparaît sans doute dans de petites collectivités tentées de s’organiser pour répartir les rôles, les charges collectives et apaiser les conflits internes entre les membres. L’habitude est venue d’appréhender le pouvoir politique au niveau de l’État par la forte centralisation qui a caractérisé la période moderne menée parallèlement à l’émergence de l’idée de souveraineté. L’histoire contemporaine a été, particulièrement en France, singulièrement frileuse pour reconnaître un caractère politique aux pouvoirs locaux, communes, départements ou régions. Ainsi, jusqu’aux débuts de la Vème République, il était d’usage de qualifier les pouvoirs locaux de « pouvoirs administratifs ». Il a fallu attendre l’émergence d’une nouvelle classe politique à la fin des années 1970 et les grandes lois de décentralisation consécutives à l’élection présidentielle de 1981 pour reconnaître le caractère politique des pouvoirs locaux issus de la décentralisation. D’un point de vue juridique, le caractère politique des élections locales a été reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982.
Si la France constitue un cas particulier, le monde n’est pas en reste dans ce mouvement général de reconnaissance de pouvoirs politiques infra étatiques. En fait, partout où les pouvoirs centraux autoritaires reculent, la décentralisation, l’autonomisation, le fédéralisme avancent.
109 – Ainsi, la pratique du mandat politique se diffuse profondément dans l’ensemble des sociétés au fur et à mesure de leur développement. Les citoyens aspirent à participer à la vie politique notamment par la reconnaissance et l’organisation démocratique de collectivités secondaires en charge de services publics de proximité. Les citoyens peuvent s’investir dans la gestion de collectivités et de services qui les concernent directement ou contrôler plus facilement des autorités publiques plus accessibles. Ce mouvement général de diffusion du pouvoir politique amène à reconnaître la multiplication des mandats politiques au sein d’un même ensemble étatique. On peut raisonnablement considérer que la France est ainsi passée d’un seul mandat politique – le mandat législatif – sous les IIIème et IVème Républiques à cinq en ce début du XXIème siècle : communal, départemental, régional, législatif et présidentiel. Encore ne compte-t-on pas les élections européennes. La richesse de la vie publique demande à être gérée, notamment par l’institution de mandats politiques, la notion de mandat politique étant éminemment légitime au regard des développements indispensables de la vie publique.
Le rapport au temps et la temporalité politique.
110 – Le rapport que nous entretenons au temps est l’objet de nombreux débats, exposés, réflexions et discussions. Individuellement, nous exprimons couramment notre difficulté à maîtriser le temps alors même que celui consacré au travail a, historiquement, tendance à diminuer, et que par voie de conséquence, le temps « libre » est plus important. Collectivement, on constate que la société accélère son rythme à mesure que nous intégrons dans notre environnement des technologies sensées nous faciliter la tâche.
111 – Mais ce temps gagné nous est immédiatement repris puisque les mêmes facilités nous obligent à une réactivité immédiate…Les facilités nous obligent…La réactivité de l’individu et des organisations est devenue mécaniquement puis culturellement plus importante que la réflexion menée. Le culte de l’immédiateté a terrassé la prise en compte du temps long qui a perdu toute légitimité.
112 – Ainsi, par l’évolution des choses, le temps personnel a perdu droit de cité et le temps social, celui dans lequel chacun doit se fondre, subit une virulente contraction. Les institutions constitutionnelles et politiques faisant partie de cette même société, doivent-elles prendre un penchant identique en ce qui concerne le rapport au temps ? Et la prise en compte de ce rapport au temps doit-il se traduire dans la durée des mandats politiques ?
113 – Les réponses apportées à ces deux questions doivent trouver leur équilibre entre la nécessité de prendre en compte une expression sociale actuelle, courante, immédiatement contemporaine –la demande sociale- et le souci de s’extraire du caractère superficiel de l’immédiateté pour assurer une permanence essentielle à la notion d’institution. La difficulté est réelle à deux points de vue.
114 – Tout d’abord, la demande sociale est diffuse dans la société, elle résulte d’une sorte de consensus qui, s’il atteint une certaine permanence, ne peut être ignoré sans faire offense au principe démocratique. Alors que, à l’inverse, le souci de la permanence n’est partagé que par les dirigeants politiques en responsabilité qui doivent avoir la préoccupation du long terme et ne pas compromettre un futur qui connaîtra lui aussi ses propres problèmes auxquels il conviendra de faire face avec les atouts que la gestion passée aura légués.
115 – Ensuite, il convient d’avoir à l’esprit le fait qu’un problème qui survient quelque peu abruptement sur l’agenda politique n’est pas forcément superficiel. Le sens de l’anticipation dont on doit faire preuve, toujours et surtout en gestion publique, doit permettre d’éviter un bon nombre de situations urgentes. Cependant, il peut arriver qu’une question survienne inopinément.
116 – Le culte de l’immédiateté et du temps court doit-il avoir des effets sur la durée des mandats politiques ? Lors de l’adoption du quinquennat présidentiel, la France a connu un débat dans lequel il a été fait référence à « la modernité » du mandat de cinq ans par rapport au traditionnel septennat. Certes, les mandats politiques français sont, en général, plus longs que dans les autres démocraties. L’idée selon laquelle il convient de prendre le pouls de la société de manière plus rapprochée en raccourcissant la durée des mandats a sa part de légitimité. Mais, à contrario, les mandats courts, s’ils le deviennent trop, rapprochent la situation institutionnelle de la démocratie directe et du mandat impératif et ne permettent pas aux élus d’avoir une vision suffisamment distanciée des situations politiques permettant de prendre en compte les intérêts à long terme de la société. Et il est vrai que les problèmes auxquels sont confrontés les gouvernants sont souvent des questions à long terme : les équilibres démographiques et intergénérationnels, l’éducation, le vieillissement de la population, le financement des retraites et les conditions de vie offertes aux personnes âgées, les politiques environnementales par exemple sans parler des investissements publics ou des problèmes internationaux. Dans l’ensemble de ces cas, une vision à court terme ne peut être ni légitime, ni efficace. Il semblerait donc que des mandats trop courts soient inadaptés. La culture de l’immédiateté, en vogue dans la sphère privée, ne doit pas être importée dans la réflexion institutionnelle où elle pourrait avoir des effets néfastes.
117 – Cela étant, ce n’est pas forcément la nature des problèmes sociaux qui dicte la durée des mandats politiques et la temporalité politique. Cette dernière a, en effet, tendance à s’autonomiser. Dans cette logique, la vie politique et ceux qui font de cette vie le centre de leur activité sociale adoptent un rythme temporel calqué sur la durée du mandat le plus important du régime politique : « L’unité de temps qui scande et mesure la vie politique de la société considérée est la durée de vie de l’organe politique principal. […] L’unité de temps se mesurera donc le plus souvent à la durée de l’organe politique suprême : législature, mandat présidentiel, intervalle entre deux congrès du parti unique. Elle n’est pas uniforme, sa valeur moyenne est de l’ordre de quatre ans […]. »
118 – On voit donc que si, par souci d’une plus forte démocratie, les citoyens doivent être consultés de manière très régulière, la prise en compte de l’intérêt public pousse à adopter des rythmes plus longs. Le rapport au temps a, en matière politique, sa spécificité et une réflexion particulière à ce sujet est amplement justifiée. Pierre ROSANVALLON note, à ce propos, que la réflexion collective relative à la durée des mandats politiques est loin d’être aboutie : « La durée des institutions et les rythmes de la démocratie ne sont, de fait, pas conçus comme des variables décisives. Les temporalités du politique sont envisagées comme de simples contraintes techniques. […] Le temps est appréhendé comme une variable purement mécanique, accroissant ou réduisant les contradictions et les tensions ordinaires de la démocratie. » En fait, pour Pierre ROSANVALLON, la durée des mandats politiques est fixée uniquement en raison du fait que l’on s’accorde sur le principe qu’un mandat doit être limité dans le temps sans que la quotité précise fasse l’objet d’une véritable réflexion. Or, la temporalité politique ne peut être monovalente. Il s’appuie sur l’apport constitutionnel de CONDORCET : « La grande idée de CONDORCET est de pluraliser les conditions d’exercice de la souveraineté du peuple. […] CONDORCET invite [les autres conventionnels] à instituer ce que j’ai proposé d’appeler une « souveraineté complexe », fondée sur la diversification croisée des temporalités et des modes d’expression de la vie politique. […] »
La notion de durée des mandats politiques.
119 – La difficulté à adopter la durée convenable des mandats politiques est, en fait, la traduction de l’articulation des cinq concepts fondateurs discutée précédemment et se résout dans l’adoption d’un choix nécessairement ambivalent exprimant l’équilibre que doit respecter le régime politique entre le temps politique court de la demande sociale courante et le temps long nécessaire à la réduction des grandes questions sociétales vécues sur le long terme.
120 – Au demeurant, un mandat politique ne se caractérise pas par une et une seule durée puisque, selon les régimes politiques, des circonstances, finalement nombreuses, permettent soit de proroger un mandat au-delà de son terme initialement prévu, soit, au contraire, de le réduire dans les cas précisément prévus par la Constitution. Ainsi, pour rendre compte de la relative complexité de l’organisation de la durée des mandats politiques, convient-il de considérer la durée nominale d’un mandat et des possibilités de voir cette durée augmentée ou, au contraire, réduite.
La durée nominale.
121 – D’une manière générale, la Constitution ou la Loi fixe, pour les institutions qu’elle régit, une durée nominale du mandat politique considéré. Ainsi, en France, la Constitution en vigueur dispose que le président de la République est élu pour cinq ans. Pour les Chambres basses des régimes parlementaires, les dispositions sont plus compliquées du fait du droit de dissolution qui est au principe du régime parlementaire. Cependant, une étude concernant la durée des mandats politiques ne peut se limiter à l’étude de ces durées nominales.
Le renouvellement du mandat.
122 – En effet, l’étude doit également s’attacher à la possibilité plus ou moins ouverte de renouveler tel ou tel mandat. Selon les dispositions juridiques le concernant, un mandat peut être non renouvelable, renouvelable une ou plusieurs fois ou encore renouvelable indéfiniment. Cette disposition a indubitablement des conséquences sur la manière dont le mandat va être exercé par son titulaire. Cette possibilité aura également des conséquences sur le comportement des titulaires des autres mandats à l’intérieur d’un même système politique et finalement sur le fonctionnement général de l’ensemble du système et de la société politique – l’engagement politique des citoyens, la sélection des élites politiques, l’exercice du droit de suffrage, etc…-. Ainsi, aux États-Unis, le mandat présidentiel n’est renouvelable qu’une seule fois alors que les mandats parlementaires sont renouvelables indéfiniment.
L’interruption du mandat.
123 – Un mandat politique peut être interrompu par des circonstances fortuites, indépendantes de la volonté des protagonistes. La maladie et le décès sont des circonstances devant être prises en compte dans le fonctionnement des institutions. Les modalités du remplacement d’un titulaire d’une charge publique à son décès peuvent affecter ou non le cycle électoral selon les prescriptions définies. À cet égard, et à titre d’exemple, la situation est différente aux États-Unis et en France. Dans le premier cas, le vice-président termine le mandat présidentiel en cours, alors que dans le deuxième cas, il est procédé à une nouvelle élection présidentielle pour un mandat entier. La maladie qui empêcherait définitivement un Président d’exercer ses fonctions pose une question difficile. Quand, comment constater, selon une procédure institutionnellement valide et efficiente, cet empêchement ?
124 – Le cas de la démission doit également être envisagé. Au demeurant, la Vème République française, en 1969, a déjà été confrontée à cette situation.
125 – L’ensemble de ces circonstances relève de l’étude de la durée des mandats politiques, que celles-ci se réalisent effectivement ou qu’elles existent de manière simplement potentielle.
Mandats et système de mandats. Durée et système de durées.
126 – La théorie juridique impose la limitation temporelle du mandat politique. Cette limitation doit répondre à des impératifs qui sont fortement contradictoires. Les citoyens doivent pouvoir s’exprimer de manière régulière et relativement rapprochée sur le choix des dirigeants et des programmes politiques dont ils souhaitent la mise en œuvre. Les gouvernants doivent pouvoir disposer du temps nécessaire à la réalisation de leur programme et en faire constater les résultats par ceux qui leur ont donné mandat. L’opposition doit connaître les échéances des mandats de manière à se préparer à l’alternance que, par principe, elle appelle de ses vœux. Enfin, la succession des échéances électorales ne doit pas aboutir au fait que la vie publique se mue en une compétition politique permanente.
127 – La Constitution et la Loi doivent donc prévoir les durées et poser les règles qui permettront à un compromis, intellectuellement insatisfaisant, d’être néanmoins accepté par le plus grand nombre de manière à ce que vie politique et société fonctionnent de manière acceptable.
128 – La tâche consistant à décider de la durée d’un seul mandat est déjà difficile au regard des objectifs assignés. Mais, on l’a vu, il n’y a jamais un seul mandat dans un régime politique donné. Celui-ci ne se caractérise pas par un mandat mais par un ensemble de mandats où les uns interfèrent avec les autres en fonction de la distribution des pouvoirs, des règles concernant le cumul des mandats, du système de partis ou du calendrier électoral défini par la succession des échéances des différents mandats du régime considéré. Ainsi, la France peut s’enorgueillir d’un système politique riche, sans doute trop riche, puisque, en ramenant l’ensemble des mandats politiques à leur expression arithmétique, on aboutit à plus d’un scrutin tous les ans.
129 – L’analyse du fonctionnement des régimes politiques ne se résume pas à l’étude des institutions prévues par la Constitution. Les auteurs ont imposé en tant que sujets d’étude indispensables la loi électorale ou le système des partis, par exemple. Et l’analyse politique et constitutionnelle s’ouvre de plus en plus à des champs de réflexion qui, jusque là, n’avaient pas retenu l’attention des chercheurs. La durée des mandats politiques fait-elle partie de ces champs nouveaux et participe-t-elle à la définition des régimes politiques ?
130 – Selon une idée communément admise, plus un mandat est long, moins il participe de la logique démocratique. À l’inverse, plus il est court, plus il permet à la sanction électorale de s’exprimer et, par voie de conséquence, plus son caractère démocratique doit être reconnu. Sans doute est-ce selon cette simple logique –simpliste?- que l’opinion publique a plutôt bien accueilli, en France, la réduction du mandat présidentiel de sept à cinq ans lors de la campagne référendaire ayant abouti à l’adoption de la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000. Pour des raisons similaires, la réduction du mandat sénatorial de neuf à six ans a également été favorablement accueillie dans l’opinion publique.
131 – Il ne fait pas de doute que le citoyen souhaite être consulté de manière régulière sur le choix des politiques publiques et de ses représentants, ceci aux différents niveaux de la gestion publique, locale, régionale, centrale ou même supranationale. Complémentairement, il semble évident que l’existence de nombreuses procédures de votation dans un même système politique engendre des interactions ne serait-ce que parce que le personnel politique est, en grande partie, le même et que les différents mandats politiques interagissent par leur simple chevauchement dans le déroulement du calendrier politique. Sans doute, donc, y a t-il matière à réflexion.
132 – La durée des mandats politiques ne fait cependant pas encore l’objet de commentaires importants lors de la mise au point des textes institutionnels que ce soit de la part de la doctrine officielle ou de la part des commentateurs. Le sujet est également peu développé dans les ouvrages de droit constitutionnel qu’ils soient récents ou plus anciens. Ainsi, les Professeurs CONSTANTINESCO et PIERRÉ-CAPS notent-ils : « l’élection détermine une temporalité politique qui donne son rythme propre à la démocratie constitutionnelle et pose en conséquence le problème de la durée des mandats électifs. Celle- ci est toujours inscrite dans la constitution et, tout autant que la répartition des organes du pouvoir politique, donne à la démocratie constitutionnelle sa physionomie singulière. Cet agencement de la durée des mandats électifs et des modalités de leur renouvellement a été particulièrement soigné aux États-Unis, l’objectif étant à la fois d’éviter l’emprise d’un pouvoir sur les autres, mais surtout la vacance du pouvoir. » Au regard du mouvement général, l’ouvrage de Louis FAVOREU et consorts semble également constituer une remarquable exception puisqu’il consacre, dans un chapitre introductif, des développements à l’organisation de la démocratie dans l’État de droit, et notamment un paragraphe 59 intitulé : « La limitation de la durée des mandats. » Dans ce paragraphe, on doit lire notamment : « Le principe le plus important est sans doute celui de limitation des attributions des représentants dans le temps. C’est parce qu’ils sont obligés de se présenter régulièrement devant leurs électeurs que leurs fonctions ne leur appartiennent pas et ne sauraient leur appartenir. » Mais ces deux exemples font figure d’exceptions.
133 – Cependant, bien que relativement peu abordée, la question de la durée des mandats politiques est une notion au cœur de la problématique démocratique dans ses différentes dimensions, théoriques, philosophiques et opérationnelles. C’est elle qui donne le rythme de la participation des citoyens en définissant un calendrier électoral par la succession des scrutins grâce auxquels le Peuple choisit ses représentants et attribue les magistratures les plus importantes directement ou par la médiation d’un Parlement. C’est elle qui fixe les limites temporelles des mandats publics confiés et donne, par là même, la mesure de la liberté dont jouissent les gouvernants pour mettre en œuvre le programme sur lequel ils se sont fait élire. Par contrecoup, c’est elle qui délimite les temps dans lesquels les forces politiques qui animent la vie politique, les partis politiques principalement, qu’ils se trouvent dans la majorité ou dans l’opposition, fixent leurs organisations et programment leurs actions internes ou externes avec l’objectif de se positionner au mieux pour les échéances électorales futures.
134 – Parce qu’elle ne peut être circonscrite à une étude théorique et philosophique mais que, au contraire, son principal intérêt réside dans une approche opérationnelle, la problématique de la durée des mandats politiques doit, tout d’abord, reposer sur une approche analytique des constitutions dont l’histoire de France est riche. Une étude comparative permettra de constater combien la situation française est originale. Par ailleurs, l’ingénierie constitutionnelle s’internationalise et de nombreuses organisations internationales interviennent dans l’inspiration ou la rédaction des dispositions constitutionnelles de chacun des États.
De l’ensemble de ces observations nationales, internationales et comparatives découle l’idée simple que les mandats politiques sont des constructions sociales qui développent leur vie de leur naissance jusqu’à leur extinction. Marqués par les traits que leur confère leur naissance plus ou moins bien protégée dans un système de normes hiérarchiques, les mandats politiques, indépendamment les uns des autres ou collectivement dans un même régime politique, développent les traits qui font leur spécificité. Arrivés au bout de leur vie pendant laquelle ils auront pu connaître des fortunes sans doute variées, les mandats politiques devront faire face à la programmation d’une extinction qui connaitra également ses avatars.
Ainsi, les mandats politiques cheminent dans leur vie qui, de leur naissance à leur épanouissement, leur fait connaître les problématiques qui leur sont particulières. Puis vient le temps de leur extinction, celle programmée par leur durée devant incontournable ment composer avec les aléas politiques et humains qui ne manqueront pas de semer leur parcours.
EX_DJIBOUTI SEMPER ALIQUID NOVI 